RSS Eng

RSS

Печать

Рекомендации по итогам слушаний «Концепция развития здравоохранения на 2009-2018 годы»

Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по вопросам здравоохранения 13 декабря 2007 года провела общественные слушания на тему «Концепция развития здравоохранения на 2009-2018 годы».

В слушаниях приняли участие члены Комиссии, депутаты Государственной Думы Российской Федерации, представители Счетной палаты Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Государственного университета - Высшей школы экономики (далее ГУ-ВШЭ), пяти аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, общественных палат регионов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, руководители медицинских учреждений (федеральных, областных, республиканских, городских, муниципальных, центральных районных) и ведомств (министерств, управлений, комитетов здравоохранения), федерального и территориальных фондов ОМС, страховых компаний, ЦК профсоюзов Российской Федерации, РАН и РАМН, высших учебных заведений, общественных организаций, а также ученые и эксперты Комиссии.

В процессе подготовки рекомендаций проанализированы ответы на поставленные вопросы, поступившие в Комиссию из представительств Приволжского, Северо-Западного,  Сибирского, Уральского,  Центрального, Южного федеральных округов, Красноярского и Хабаровского края, Астраханской, Владимирской, Калининградской, Кемеровской, Курской, Ленинградской, Московской, Пензенской, Самарской, Тверской, Тюменской, Ярославской, областей, Ханты-мансийского автономного округа, ГУ-ВШЭ, РАН и РАМН, общественных организаций (Лига защиты пациентов, профсоюза медработников, первой общероссийской Ассоциации врачей частной практики, института экономики РАН, страховых компаний и пр.).

Отмечая важность слушаний, участники отметили, что единственные современные концепции 1997 и 2000 годов не обсуждались широкой общественностью. При наличии в них достаточно четких и разумных предложений, они не имели самого главного – не носили системного характера, не имели четкой стратегической цели, не опирались на отечественный опыт и опыт зарубежных стран и, как правило, представляли собой лишь изложение текущей ситуации. Концепции в большей степени сводились к модификации схемы распределения ресурсов (формированию новых источников финансирования; перераспределению финансовых потоков через систему коммерческого страхового посредничества; либерализации рынка медицинских услуг и медикаментов), но не к оптимизации здравоохраненческой деятельности как таковой.

В Концепции 1997 года здравоохранение представлено как три системы, а не единая национальная система, отсутствуют программно-целевое планирование и конкретные целевые показатели, а также имеется четкая нацеленность на коммерциализацию отрасли. Наиболее важным и неудовлетворительно реализованным направлением Концепции 1997 года является отсутствие динамики в принятии законодательных документов. В самой Концепции обозначены всего два закона: «О правах пациента» и «О частной медицинской деятельности». При этом ни слова нет о разработке и принятии закона «О здравоохранении», «О медицинском страховании». Правильно поставленные задачи в Концепции 1997 года не нашли своего кардинального решения в связи с отсутствием стратегической цели, механизма исполнения, нормативной базы, мотивации и т.д. В результате многие ее положения остались не реализованными:

1.      Не увеличена доля здравоохранения в ВВП до 6-7 %. Показатель финансирования на душу населения в разы меньше аналогичного показателя в развитых зарубежных странах.

2.      Система ОМС не обеспечила в России потребность в финансировании оказания населению медицинской помощи.

3.      Качество и доступность медицинской помощи не повысились и продолжают находиться в целом на низком уровне. Имеет место недостаточное качество диспансеризации, профилактического направления, реабилитации.

4. Показатели смертности, особенно от управляемых причин, продолжают находиться на очень высоком уровне.

5. Не достигнуто существенного снижения заболеваемостью туберкулезом, ВИЧ и другими социально-значимыми заболеваниями и т.д.

6. Не изменилась роль и место стационарного сектора здравоохранения; показатель «госпитализиуемости» населения, как взрослого, так и детского, не уменьшился, а наоборот возрос с 170-180 на 1000 населения в середине 90-х годов до 215-222  в 2005-2006 гг.

7. В связи с общим неприятием, необоснованностью и волюнтаризмом при принятии решения, не реализована программа всеобщего внедрения врачей общей практики в поликлиниках.

8. Не произошло существенной активизации личного участия граждан в сохранении и укреплении собственного здоровья, не создана новая модель взаимодействия здравоохранения и населения для организации совместной деятельности по сохранению и укреплению здоровья.

Суммируя материалы, присланные в адрес Комиссии Общественной палаты по вопросам здравоохранения и состоявшейся дискуссии, можно сделать вывод о том, что единственное положение Концепции, которое выполнено с успехом – это коммерциализация отрасли. Объем медицинских услуг в платном секторе в 2007 г. превысил 200 млрд. рублей, при том что объем теневого сектора, по данным ГУ-ВШЭ, составляет 375 млрд. рублей. Причем прогнозируется, что к 2010 г. объем медицинских услуг в платном секторе увеличится в 1,6 раза (до 325 млрд. руб.). Вместе с тем, рост платных услуг – это индикатор неэффективности бесплатного здравоохранения и недоступности его для населения страны.

Участники слушаний отметили, что сегодняшняя негативная ситуация в здравоохранении – это результат многолетней государственной политики и недооценка его для населения страны. Сегодня существующая система здравоохранения не наполнена конкретным необходимым потенциалом и слабо адаптирована к реальным условиям жизни. Имеют место принципиальные системные противоречия в схемах управления, финансирования, страхования. Фактически потеряна четкая система управления отраслью. Характер экономических связей лечебных учреждений не способствует их превращению в самостоятельные хозяйствующие субъекты.

Государственные гарантии государства по обеспечению населения бесплатной, доступной и качественной медицинской помощью в основном носят декларативный характер. Не сбалансированы объемы предоставляемых населению гарантий по оказанию бесплатной медицинской помощи с объемами их финансового обеспечения, что сохраняет разрыв между конституционными гарантиями предоставления населению бесплатной медицинской помощи и размерами их государственного финансирования.  Все это приводит к замещению государственных расходов на здравоохранение частными платежами и усилению социальной несправедливости. Вместе с тем, сегодня отсутствует намерение в существенном увеличении объемов гарантированного государственного финансирования, а также конкретные мероприятия по его реализации.

Раздробленность финансирования здравоохранения также затрудняет эффективное использование государственных ресурсов, направленных на обеспечение конституционных прав граждан на получение медико-социальных услуг. Финансовые потоки движутся самостоятельно, обособлено, в ряде случаев достигая конечного получателя посредством движения через нескольких распорядителей бюджетных назначений. Это, в свою очередь, ведет к несовершенству управленческих технологий, которое выражается в ослаблении функции стратегического и текущего планировании ресурсов в учреждениях здравоохранения и затрудняет координацию деятельности системы здравоохранения.

Проблемы медицинского страхования кроются в разнообразии моделей, различиях в объеме финансирования по разным регионам, неопределенности задач и условий деятельности страховых медицинских организаций. Отсутствуют критерии эффективности деятельности участников системы ОМС, недостаточно полномочий у страховых организаций при выборе производителя медицинских услуг. Не смотря на то положительное, что привнесла система ОМС, недостаток ее в том, что это не медицинское страхование, а система государственного финансирования через страховые компании, притом, что ОМС до сих пор идентифицируется с государственной системой здравоохранения. Несовершенен и сам механизм ОМС. Так, в действующем законодательстве отсутствует четко прописанный правовой механизм получения человеком бесплатной медицинской помощи вне его постоянного места жительства. Нередки случаи, когда граждане не могут получить бесплатную медицинскую помощь по месту своего основного и временного пребывания.

Абсурдная ситуация сложилась в отношениях по добровольному медицинскому страхованию. В системе ДМС до сих пор не принят стимулирующий режим налогообложения для физических лиц, а – это источник существенных легальных платежей в систему здравоохранения. Отсутствие четких организационно-правовых норм не отвечает интересам граждан, не способствует эффективной работе со страховыми компаниями, а имеющаяся в этом правовом вакууме практика реализации данного института свидетельствует о многочисленных нарушениях принципов и основ правового регулирования медицинской деятельности. Стандарты медицинской помощи недостаточно используются как в государственном, так и частном секторе, что приводит к отсутствию контроля качества.

В ходе перераспределения полномочий последних лет сложилась ситуация, при которой все больший объем полномочий, связанных с обеспечением реализации конституционного права граждан на медицинскую помощь, переходит на муниципальный уровень. Полномочия субъектов Российской Федерации в этой части стали минимальными и, по сути, сводятся к обеспечению деятельности и контролю за медицинскими организациями регионального подчинения. Местные органы власти, наоборот, страдают из-за избытка полномочий в данной сфере, к тому же не обеспеченных достаточным финансированием. Причиной подобной ситуации является отсутствие четко продуманной и экономически обоснованной системы перераспределения полномочий в социальной сфере, основным критерием которой должны быть исключительно интересы граждан, а сами полномочия должны быть закреплены за тем уровнем власти, который обладает наибольшими финансовыми, организационными, контрольными и иными возможностями (ресурсами) для их исполнения.

Крайне негативным результатом реформ в здравоохранении стало разрушение единства целостности системы здравоохранения, разделение медицинских учреждений на муниципальные и государственные, разрушение ведомственной медицины. Деление на федеральное, областное и муниципальное здравоохранение усугубило неблагополучное состояние муниципальной медицины, обострив сложную ситуацию, способствуя еще более выраженному финансированию по остаточному принципу.

Одной из ключевых проблем в здравоохранении остается оплата труда. Сегодня отсутствует мотивация медицинских работников к интенсивному и качественному труду из-за того, что их труд не оценивается в должной мере, а сама система оплаты носит уравнительный, недифференцированный характер.

Не отвечает современным мировым требованиям система подготовки и последипломного образования медицинских работников, сертификации и аттестации медицинских работников и медицинских учреждений. Требуются инновационные подходы в процессе обучения врачей, в диагностике и лечении пациентов. Вузы должны готовить другую генерацию врачей, которые смогут применять высокие технологии в медицине, работать в новых экономических условиях, проводить профилактические мероприятия на современном уровне.

Значительно принижена роль общественных медицинских организаций. Отсутствие единой независимой национальной медицинской организации, входящей в состав Всемирной медицинской ассоциации, приводит к тому, что органы исполнительной власти (Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации с агентствами) выполняют не свойственные для них функции. В то время как во всем мире функции по разработке и утверждению стандартов профессиональной деятельности, программ непрерывного последипломного образования, сертификации специалистов, лицензирования, управления качеством, страхованием профессиональной ответственности и другие возлагаются именно на национальные медицинские организации. Только в том случае, когда национальное медицинское сообщество будет управлять качеством медицинской помощи и нести ответственность за своих членов, только в этом случае медицинский работник будет нести ответственность перед медицинским сообществом и перед пациентом. В противном случае никто ни за что не отвечает.

 

Отметив, что в настоящее время стратегия развития здравоохранения отсутствует, участники слушаний активно приступили к обсуждению положений новой Концепции.

В отношении цели Концепции мнение присутствующих разделилось: одни ждут радикального влияния концепции на дальнейшую судьбу здравоохранения и нации (обеспечение качественной и доступной медицинской помощи, увеличение продолжительности жизни, снижение смертности и, прежде всего от предотвратимых потерь и пр.), другая группа – связывает ее с улучшением того или иного вида медпомощи. Данный вопрос принципиальный, поскольку выбор вида концепции связан с выбором юридической формы, в которой она будет существовать и с политической волей. Тем не менее, все считают, что поставленные в Концепции цели должны быть точными и количественно измеряемыми.

На вопрос: «Какой должна быть система здравоохранения?» – участники слушаний отвечали, что здравоохранение должно быть государственно-страховым, отвечающим конституционным нормам, обеспечивающим права граждан на охрану здоровья (профилактику, лечение, реабилитацию), доступную и качественную медицинскую помощь и представлять из себя единую национальную систему, основанную на автономии производителя. Любые государственные, региональные, муниципальные и частные структуры,  учреждения и организации должны рассматриваться лишь как подсистемы или компоненты единой системы здравоохранения.

Среди основных задач в разрабатываемой Концепции рекомендовано было выделить следующие:

1. Определить фундаментальную современную законодательную базу российского здравоохранения.

2. Применить системный подход с программно-целевым планированием.

3. Признать здоровье правом человека и народа и определить, что за здоровье несут равноправную ответственность и государство, и профессиональное сообщество, и само население.

4. Признать главенствующими в здравоохранении триаду функций – приоритетное развитие науки, профилактики и обеспечение квалифицированной и доступной медицинской помощи всему населения, для чего нужны кадры, ресурсы и система управления.

Принятие одного или нескольких законов и «шлейфа» сопровождающих их подзаконных актов недостаточно. Необходима определенная этапная последовательность мероприятий по правовому сопровождению процессов модернизации здравоохранения и упорядочения массива нормативных правовых актов.

Системы здравоохранения могут быть успешными только в том случае, если они научны, профилактически направлены, всеобъемлющи и общедоступны, располагают необходимыми техническими и иными ресурсами и опираются на сознательное участие населения (пациентов) в оздоровительных и других мероприятиях. Поэтому разрабатываемая Концепция здравоохранения должна  отвечать на два вопроса:

1) сколько государство должно выделить средств на развитие (или восстановле­ние) здравоохранения в нынешних чрезвычайных условиях и на перспекти­ву;

2) каким образом (на какие цели, через какие каналы, с каким контролем) следует расходовать эти средства, чтобы получить максимальный эффект при разумном выделении средств.

Ресурсы и управление – главные проблемы в здравоохранении, поэтому с них следует и начинать.

Предлагая модели здравоохранения, участники слушаний считают, что их основой должно являться соответствие Конституции, адекватность финансирования и политическая воля. Потому что, выбирая минималистическую (экономную) модель нельзя построить государственную систему здравоохранения. Так, как в политическом и экономическом мире хорошо известно, что если имеет место минималистская модель государства, то мы получим только частную систему здравоохранения; если сетевая модель – то страховую медицину; если максимальная, или классическая, модель – государственную систему здравоохранения. Соответственно в России, выделяя на здравоохранение 3-4% от ВВП, что крайне мало для нормального развития и функционирования отрасли, должна функционировать более экономичная модель. Но парадоксы российского здравоохранения в том, что при недостаточности финансирования сохраняется затратная модель здравоохранения; экономятся государственные средства, но при этом никто не контролирует рост личных расходов населения на здравоохранение. Поэтому, необходимы четкие расчеты потребности отрасли в ресурсах (финансовых, кадровых, материально-технических), которые в настоящее время отсутствуют, и самое главное – необходима политическая воля в выделении этих средств для обеспечения населения России качественной и доступной медицинской помощью, соответствующей конституционным нормам.

Как один из выходов из создавшегося положения многие участники обсуждения видят в интеграции государственной и частной структур здравоохранения, которые в настоящее время существуют в параллельных мирах. В частности обсуждался вопрос о частно-государственном партнерстве в целях эффективного использования ресурсов здравоохранения. Однако многие вопросы, связанные с частно-государственным партнерством, еще не поняты.

Обсуждая структуру Концепции, участниками определена необходимость придерживаться определенной последовательности в принятии решений. В  начале должны быть отражены базовые функции государства, затем, исходя от этих функций, определен тип перспективной модели здравоохранения как конечной цели реформирования, а также определена адекватная данной цели система страхования. Только после этого можно приступить к разработке общей концепции развития, поэтапным планам модернизации управления и их правовому обеспечению. В Концепции необходимо предусмотреть четыре обязательных раздела:

1) общегосударственные задачи;

2) экономико-структурный;

3) медико-организационный;

4) медицинский.

Кроме того,  необходимы разделы или подразделы, подробно формулирующие планы развития основных медико-санитарных подсистем и служб и методы решения приоритетных проблем, таких как:

–  приоритетное развитие медицинской науки;

–  национальный приоритетный проект «Здоровье», целевые программы;

–  профилактика социально-значимой патологии, травматизма, предотвратимых потерь;

–  обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия;

–  повышение качества и доступности медицинской помощи;

– система управления качеством медицинской помощи;

– мотивация к качественному труду (ориентация на результат);

– оптимизация первичной медико-санитарной помощи;

– оптимизация экстренной и неотложной медицинской помощи;

– единая стандартизация отрасли;

– сельское здравоохранение;

–  управление хронической патологией;

– реабилитация и санаторно-курортное лечение;

– развитие медицинской и фармацевтической промышленности;

– лекарственное обеспечение;

–  ведомственная медицина;

– проблемы кадров в здравоохранении (их подготовка и повышение квалификации, мотивация к качественному труду, штатное нормирование), оплата труда, ориентированная на результат, социальная защита и страхование профессиональной ответственности.

Обсуждая вопрос организационной структуры и системы управления медицинской помощи, участники высказали необходимость государственно-общественного управления здравоохранением. На государственном уровне необходима четко выстроенная вертикаль власти с Министерством здравоохранения Российской Федерации во главе при одновременном расширении полномочий руководителей медицинских учреждений. Отмечена необходимость в сокращении контролирующих органов, ликвидации двойственности в управлении и подчиненности. Предлагалось упростить систему управления здравоохранением: агентства, Росздрав и Росмедтехнологию ввести в состав Минздрава, при сохранении Росздравнадзора, Роспотребнадзора. Многие считают необходимым унифицировать наименования местных органов управления здравоохранением (в настоящее время это – министерства, департаменты, управления, комитеты и т.д. и т.п.); восстановить вертикаль управления от федерального до муниципального уровня. Кроме того, высказана необходимость в обязательном равноправном партнерском участии в управлении здравоохранением со стороны РАМН и национальной медицинской организации при четко оговоренных и выверенных функциональных обязанностях. Участники слушаний считают, что четко сформированная иерархия в управлении системой здравоохранения усилит контрольную составляющую, как по расходованию денежных средств, так и по качеству оказания медицинской помощи.

По мнению участников, в Концепции должна быть отражена экономически обоснованная перспективная потребность здравоохранения в кадрах (дипломная, непрерывная последипломная подготовка), обновлении и модернизации материально-технической базы, а также потребности отрасли в финансировании по всем видам медицинской помощи, в т.ч. для обеспечения Программы государственных гарантий, с учетом климато-географических особенностей. Должны быть экономически обоснованы и конкретизированы все затраты, необходимые на осуществление разных видов медицинской помощи и определены возможности государства в финансировании этой помощи (государственный бюджет, бюджет субъектов, муниципальных образований, ОМС, ДМС, личные средства граждан). Для оценки  качества и эффективности медицинской помощи населению необходимы единые критерии в сопоставлении с оплатой труда работников здравоохранения, объемами финансирования, материально-технической базы медицинского учреждения и ее модернизации, профессиональной подготовкой персонала учреждения, с учетом общественного мнения.

Оценивая соответствие существующего перечня видов медицинской помощи поставленным стратегическим целям и задачам, участники слушаний единодушно указали на их несоответствие. Акцент делается на высокотехнологичной помощи (при этом не выделяется дорогостоящая), в то время как страдает первичная медико-санитарная  помощь в буквальном ее смысле, не уделяется должного внимания профилактике и реабилитации. Значительного совершенствования требует доврачебная помощь, а также скорая и неотложная медицинская помощь. Объемы стационарной помощи неоправданно завышены и значительно превосходят объемы амбулаторной. Однако сегодня амбулаторно-поликлинические учреждения еще не готовы по кадровому составу и материально-техническому оснащению взять на себя функции больниц. Определенную роль играют и социальные факторы. Необходима четкая систематизация видов медицинской помощи, а также экономически и социально обоснованные расчеты на перспективу.

Обсуждая вопросы медицинского страхования, участники слушаний указали на необходимость определения роли и места страховых компаний в системе ОМС.  Страховые компании должны разделять с государством риски в рамках этой системы, оценивать качество. Оплата медицинской услуги должна быть полноценной и учитывать рентабельность работы в здравоохранении. Необходимо внедрение современных принципов менеджмента и маркетинга, переход к единым страховым принципам, что даст возможность привлечения инвестиций в отрасль для модернизации здравоохранения и позволит повысить заинтересованность медицинских работников в повышении качества оказания медицинской помощи.

Эффективность системы здравоохранения, по мнению участников слушаний, необходимо оценивать по единым стандартизованным индикаторам. В качестве данных показателей предлагались  следующие: снижение управляемых причин смертности, инвалидности, заболеваемости, в т.ч. социально-значимой, уменьшение ятрогенных осложнений, своевременность оказания экстренной и неотложной помощи, доля обследованного с профилактической целью прикрепленного населения, объемы вакционопрофилактики, доля больных, получивших ту или иную услугу, повышение качества жизни, эффективное использование ресурсов здравоохранения, эффективность вложения средств на год дополнительно прожитой жизни или год сохраненной трудоспособности и т.д. Высказана мысль взять за основу критерии эффективности работы здравоохранения, разработанные ВОЗ, ЮНИСЕФ, применяемые во всем мире. Критерии должны быть систематизированы под конкретные цели и иметь количественное и качественное выражение. Важным критерием может стать достоверное мнение населения того или иного региона о состоянии здравоохраненения: удовлетворено ли оно им или нет.

Высказано мнение, что важным элементом Концепции должна стать и модернизация государственной статистики в области здравоохранения. Статистическая база слишком громоздкая, в ней много показателей, не дающих конкретного представления об изучаемом явлении. Никто в мире не считает показатель общей заболеваемости. Официальная статистика заболеваемости резко отстает от данных научных исследований, многие показатели невозможно проверить.

Подводя итог общественным слушаниям, была определена стратегическая цель развития российской системы здравоохранения – это повышение качества и доступности медицинской помощи всему населению России для достижения лучших мировых показателей здоровья, управляемых системой здравоохранения.

Учитывая все вышеизложенное, Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по вопросам здравоохранения и участники общественных слушаний считают необходимым:

1.     Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации

1.1 . Проанализировать материалы, полученные Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по вопросам здравоохранения, в ходя подготовки и проведения общественных слушаний с целью их использования в разрабатываемом варианте Концепции.

1.2 . Создать рабочую группу с привлечением ученых РАМН и РАН, экспертов Комиссии по вопросам здравоохранения Общественной палаты Российской Федерации, Комитета Государственной Думы Российской Федерации по охране здоровья, Счетной палаты Российской Федерации и других заинтересованных лиц для разработки проекта Концепции развития здравоохранения на десять лет.

2.  Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам здравоохранения

2.1. Инициировать разработку нескольких вариантов Концепции развития здравоохранения  с вынесением их на общественное обсуждение.
 

 

Пресс-служба Общественной палаты РФ

Актуальный комментарий

Путин заявил о продлении программ поддержки детей с орфанными заболеваниями

  • Александр Ткаченко

    28.10.2020

    Александр
    Ткаченко

    «Сейчас очень важно не просто выделить дополнительные ресурсы, а создать систему лекарственной поддержки детей, которая обеспечивала бы бесперебойность и оперативность поставок»

  • Наталья Починок

    28.10.2020

    Наталья
    Починок

    «Сегодня закладываются принципы создания и функционирования системы оказания медицинской помощи орфанным больным на годы вперед»

Путин поручил выделить регионам 10 млрд рублей на средства защиты и тесты на коронавирус

  • Валентина Цывова

    28.10.2020

    Валентина
    Цывова

    «Все пациенты, которые болеют COVID-19 на дому, должны быть обеспечены медикаментами!»

Календарь событий

предыдущий месяц следующий месяц  
 

Вход

Войти на этот сайт вы можете, используя свою учетную запись на любом из предложенных ниже сервисов. Выберите сервис, на котором вы уже зарегистрированы.

Войти под профилем Вконтакте

Войти

Внимание!

Голосовать могут только зарегистрированные пользователи.

войти зарегистрироваться